En los últimos tiempos, la avalancha de titulares sobre la implantación de una nueva tasa de gestión de residuos –conocida como TGR o, coloquialmente, tasa de basuras– ha generado inquietud entre muchos ciudadanos que, sin conocer su origen, temen el impacto que pueda tener en sus bolsillos. Pero, antes de llegar a conclusiones apresuradas, conviene aclarar en qué consiste esta medida y qué podemos esperar de su aplicación.

La TGR nace de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, cuyo objetivo es fomentar la economía circular, combatir el cambio climático y proteger el medio marino, además de transponer al Derecho español la normativa europea aprobada recientemente en este ámbito –concretamente, las Directivas (UE) 2018/851 y 2019/904– así como actualizar la regulación interna hasta ahora existente en materia de residuos (esto es, fundamentalmente, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados).

Pues bien, con este marco legal en mente, resulta clave atender al artículo 11.3 de la citada Ley 7/2022. En él se establece que “en el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley –esto es, desde el 10 de abril de 2022–, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria.”

Esto significa que cada Ayuntamiento fijará su propia tasa o prestación, aplicando los criterios que considere oportunos, con la única condición de que ésta esté vinculada a “la generación efectiva de residuos” y que “refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía”. Asimismo, la ley exige que esta tasa o prestación se separe de forma nítida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), reforzando así la transparencia: la TGR debe destinarse exclusivamente a cubrir los costes del servicio de gestión de residuos y no a otros gastos municipales que ya se financian mediante el IBI (art. 11.3 Ley 7/2022).

En este sentido, la falta de criterios homogéneos ha dado lugar a modelos municipales muy diversos, algunos basados en cuotas fijas en función del uso o actividad que se desarrolle en el inmueble –como sucede en Torrelavega (Cantabria)– o que toman como parámetro de referencia el valor catastral. Por ejemplo, en Humanes de Madrid (Madrid), se ha establecido una fórmula mixta, de suerte que para las viviendas se ha optado por este último modelo, mientras que para los locales y comercios se ha seguido un criterio similar al de Torrelavega.

Por el contrario, otros Ayuntamientos, como el de Girona, han diseñado tablas en las que se yuxtaponen variables como la superficie del suelo y consumo de agua para las viviendas, o la superficie del suelo y tipología de actividad en el caso de inmuebles de uso comercial.

En el caso de Madrid capital la fórmula adoptada es algo más refinada, combinando el valor catastral, la cantidad de residuos generados por persona y año en el barrio donde se ubique el inmueble, y un último factor que toma en consideración de manera favorable cuál es el porcentaje de residuos separados correctamente que se registra en dicho barrio.

Pues bien, como se podrá intuir, la primera de las críticas, común a todas las propuestas aquí presentadas, radica en la inidoneidad para alinearse con el espíritu de la Ley 7/2022. En primer lugar, ligar la cuota al valor catastral no parece razonable, al no ser un criterio que guarde relación directa con la cantidad de residuos producidos. Tampoco resulta del todo adecuado presuponer que un mayor consumo de agua o las dimensiones del inmueble sean indicios sólidos de una mayor generación de residuos. Así, no sería admisible afirmar que a un inmueble de mayor tamaño le es siempre atribuible un mayor impacto medioambiental. Pensemos en la cantidad de familias numerosas o de extranjeros que se hacinan en escasos metros cuadrados para hacer frente a los desorbitados precios del alquiler.

En el caso de Madrid, se podría argumentar que los indicadores ligados tanto al comportamiento ambiental como a al nivel estimado de generación de residuos que se observan en su método de cálculo, resultan adecuados para responder a las exigencias de la norma. Sin embargo, repárese en que no son parámetros propiamente individualizados, sino que toman como referencia promedios anudados al número de habitantes del barrio. Toda vez que la cuota se calcula con base a este promedio pero luego se aplica por inmueble –y no per cápita–, nos encontraremos con que los hogares unipersonales soportarán una carga injustificadamente mayor que los inmuebles ocupados por varias personas.

Más allá de lo anterior, también ha generado confusión y polémica la aparente ausencia de una previsión normativa estatal que determine con claridad quiénes deben sufragar este tributo, lo que parece dejar su configuración al arbitrio de las entidades locales. Del espíritu de la ley se infiere que los obligados deberían ser quienes efectivamente generan los residuos, lo que justificaría que la carga recaiga sobre quienes disfrutan del inmueble –como son los arrendatarios o usufructuarios– en línea con lo previsto en el artículo 23.1 b) de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Ello no impide que la Administración pueda dirigirse a los propietarios en condición de sustitutos, como ocurre en Madrid, si bien la norma les reconoce la posibilidad de repercutir el importe.

Otro de los grandes reproches dirigidos a la TGR es la falta, en muchos de los municipios, de planes de mejora en la gestión de residuos o de incentivos para su reducción y reciclaje, a lo que se suma que, en muchos casos, la cuantía del IBI no se ha visto reducida. Todo ello ha llevado a cuestionar si esta nueva tasa se está empleando realmente para impulsar la sostenibilidad o si constituye, más bien, una manifestación del afán recaudatorio de la Administración.

Por último, cabe mencionar que ya existían en algunas localidades españolas una tasa de basuras, si bien su aplicación era potestativa y su configuración a menudo pasaba por alto esa relación entre el residuo que el contribuyente genera y el coste de su gestión (más o menos como sucede también ahora en la práctica). Sobre este extremo, si bien muchos medios de comunicación afirman con contundencia que la actual obligatoriedad de la TGR solo afecta a los municipios de más de 5.000 habitantes, hemos de cuestionar que esto sea así. La confusión, seguramente, provenga del artículo 12 de la Ley 7/2022, que regula la competencia de cada Administración sobre las estrategias, planes y programas en materia de prevención, de gestión de residuos y de economía circular. En concreto, en este precepto se habla de la competencia que ostentan las entidades locales de municipios con más de 5.000 habitantes para aprobar programas de gestión de residuos en estos municipios, de conformidad con los planes autonómicos y estatales de gestión de residuos. Ahora bien, como ya se ha señalado, la imposición de la nueva tasa de basuras y su configuración figuran en el artículo 11, en cuya redacción literal no se observa matización alguna ni excepción por razón de la población del municipio, por lo que no parece razonable extraer que la nueva tasa de basuras no sea de aplicación en alguna localidad.

Alicia Navarro Fernández

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Antes de la Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación con la ocupación ilegal de viviendas, la reacción judicial frente a este fenómeno exigía elegir entre las cuatro vías ya previstas en dicha norma procesal.

La primera de ellas se encuentra regulada en el artículo 250.1.2º, que prevé el juicio verbal para “la recuperación de la plena posesión de una finca rústica o urbana, cedida en precario, por el dueño, usufructuario o cualquier otra persona con derecho a poseer dicha finca”. No obstante, esta vía resultaba problemática al circunscribirse, al menos teóricamente, a los supuestos de precario, figura de configuración jurisprudencial que ha generado notables discrepancias. Mientras que el Tribunal Supremo ha considerado precario cualquier situación de uso gratuito sin justo título, ya derive de una cesión inicialmente tolerada, de un cambio sobrevenido en la causa posesorias o de posesiones gratuitas contra la voluntad del propietario (STS nº 605/2022, de 16 de septiembre); el legislador, en la Exposición de Motivos de la Ley 5/2018, considera que no todas estas casuísticas debieran englobarse en la noción de precario y excluye de esta categoría las ocupaciones ilegítimas no toleradas ni precedidas de una relación con el ocupante.

En cuanto a la segunda alternativa, el artículo 250.1.7º LEC contempla otro cauce de juicio verbal para que los titulares de derechos reales inscritos puedan exigir la efectividad de éstos frente a quienes se opongan a ellos sin disponer de justo título. Como es evidente, esta vía solo protege a quienes acrediten que su derecho consta inscrito en el Registro de la Propiedad y tiene como inconveniente que exige al demandante cumplir en su escrito de demanda con los requisitos adicionales del artículo 439.2 LEC.

Por otro lado, la tercera de estas vías encuentra su regulación en el artículo 250.1.4º LEC, que en su párrafo primero –y único antes de la entrada en vigor de la citada Ley 5/2018– establece la posibilidad de lograr la tutela sumaria del legítimo poseedor de la vivienda que se hubiese visto despojado o perturbado en dicha posesión. Este mecanismo se configuraba hasta la fecha como el más ágil, al únicamente exigir la acreditación de la posesión de hecho del demandante y la efectiva injerencia de un tercero. Sin embargo, esta previsión presenta la limitación temporal del artículo 439.1 LEC, que solo permite admitir demandas interpuestas dentro del año siguiente al despojo o perturbación.

Finalmente, no podemos obviar como cuarta opción que ofrece la LEC a este respecto, la procedencia de acudir al procedimiento declarativo plenario para el resto de casos no cubiertos por las anteriores vías, si bien tiende a caracterizarse por su lentitud, lo que lo hace claramente menos atractivo que las demás.

Más allá de lo anterior, hemos de tener presente otra limitación que es, además, común a todas estas vías: la obligación de identificar en el escrito de demanda a la parte demandada, tarea que resulta especialmente compleja en los casos de ocupación ilegal de viviendas, por cuanto los ocupantes suelen ser desconocidos.

Pues bien, con la entrada en vigor de la Ley 5/2018, se incorporó un cauce adicional diseñado específicamente para combatir esta ocupación ilegal. Así, el artículo 250.1.4º pasó a incluir un segundo párrafo, que permite “pedir la inmediata recuperación de la plena posesión de una vivienda o parte de ella, siempre que se hayan visto privados de ella sin su consentimiento, la persona física que sea propietaria o poseedora legítima por otro título, las entidades sin ánimo de lucro con derecho a poseerla y las entidades públicas propietarias o poseedoras legítimas de vivienda social”. Aunque esta vía excluye a las personas jurídicas privadas, es innegable que amplía notablemente la protección existente al amparar tanto a propietarios como a poseedores legítimos, y ello sin necesidad de que sus derechos estén inscritos. Asimismo, con este inciso se solventa el problema de la legitimación pasiva al permitir dirigir la demanda contra ocupantes desconocidos (art. 437.3 bis LEC) y se refuerza la sumariedad del procedimiento.

En efecto, se constata una mejora en la brevedad de los plazos, limitando la contestación a la demanda al plazo de diez días (art. 438.1 LEC) –que, además, solo podrá basarse en la tenencia de un título posesorio o en la falta del mismo por parte del actor (art. 444.1 bis LEC)– y previendo que, en caso de no presentarse dicha contestación, el juez dicte sentencia sin más trámites.

Esta nueva opción incorpora, además, una medida cautelar singular: la entrega inmediata de la posesión. Se trata de una medida sustantivamente coincidente con la pretensión principal y que, en la práctica, anticipa la finalidad del procedimiento. Así, a solicitud del actor, el decreto de admisión de la demanda requerirá a los ocupantes para que aporten en cinco días el título que legitime su posesión (art. 444.1 bis LEC), todo ello sin perjuicio de continuar con las actuaciones e, incluso, resolver en sentido contrario. Cabe señalar, no obstante, que esta medida en realidad ya era posible al amparo del artículo 727.11 LEC, si bien su reconocimiento expreso en este tipo de procedimientos refuerza sin duda alguna su concesión por parte de los tribunales.

En suma, aunque las vías tradicionales permanecen vigentes y pueden resultar útiles según el caso, el mecanismo introducido por la Ley 5/2018 se configura como el cauce más rápido y adecuado para obtener la recuperación de una vivienda ocupada ilegalmente.

Alicia Navarro Fernández

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